poniedziałek, 2 marca 2015

Równowaga instytucjonalna Unii Europejskiej

Uwagi ogólne
Definicja systemu instytucjonalnego

System instytucjonalny sensu largo oznacza nie tylko określony układ instytucji
i organów w danej strukturze, ale obejmuje również specyficzne zasady postępowania, które wyznaczają między nimi relacje, które z kolei możemy rozumieć zarówno jako zasady prawa - czyli normy obowiązującego prawa lub ich logiczne konsekwencje, których wynikają wzorce określonych zachowań. Jak zauważa Marek Rewizorski[1], Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński i Zygmunt Ziembiński proponują uznawanie zasad prawa za „wzorce regulacji”[2].
Równowagę instytucjonalną Unii Europejskiej możemy rozpatrywać jako zasadę ogólną prawa unijnego, jako czynnik podziału władzy w strukturach tej organizacji oraz jako czynnik balansu interesów reprezentowanych przez jej instytucje. Posłużmy się podejściem Zdzisława Brodeckiego, który ogranicza swoje pole rozważań już stricte do przypadku instytucji unijnych. Jego zdaniem obecność harmonijnych relacji między nimi warunkuje zaistnienie procesów integracji. Musi to dotyczyć władz reprezentujących interesy obywateli Unii, a więc Parlamentu Europejskiego; tych reprezentujących interesy państw członkowskich – Rady Unii Europejskiej i Rady Europejskiej, i finalnie, władz reprezentujących interes wspólnoty - Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej. Działalność instytucji unijnych winna się charakteryzować harmonijnym wcielaniem w życie zasad demokracji, efektywności oraz sprawiedliwości i ten model przyjęto właśnie w Traktacie Lizbońskim. Stało się tak ze względu na narastający problem deficytu demokracji w Unii[3], niechęć do wzmacniania pozycji Komisji i ambiwalentny stosunek do aktywności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości UE. Przykład Trybunału Sprawiedliwości wskazuje na znaczenie trwających już przeszło kilkadziesiąt lat konfliktów kompetencyjnych, które pojawiają się wśród zwolenników prymatu prawa Unii Europejskiej nad krajowym oraz wyznających niejako tradycyjny poglądo suwerenności państw narodowych, czym zajmę się bardziej szczegółowo w dalszej części mojej pracy.
Jedną z nowszych klasyfikacji zasad rządzących działalnością instytucji i organów unijnych prezentuje Maciej Górka[4]. W jego ujęciu na podstawie art. 13 TUE można wyróżnić zasady: autonomii instytucjonalnej, równowagi instytucjonalnej, jednolitych ram instytucjonalnych oraz lojalnej współpracy. Tą samą ścieżką podąża prawodawca unijny, który przedstawia zasady systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej w art. 13 TUE, zaliczając do nich: /1/ zasadę autonomii instytucjonalnej (art. 13 ust. 2 TUE), stanowiącą, że każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów; /2/ zasadę równowagi instytucjonalnej (art. 13 ust. 2), zgodnie z którą instytucja działa zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach określonych w traktatach; nie może ona też wkraczać w kompetencje innych instytucji i organów; /3/ zasadę jednolitych ram instytucjonalnych, stanowiącą, że Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej własnym interesom oraz tym obywateli i państw członkowskich, jak również zapewnianie spójności, skuteczności i ciągłości jej polityk oraz działań (art. 13 ust. 1 TUE); /4/ zasadę lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej, którą można określić mianem szczególnej zasady solidarności. Co istotne, po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego została ona po raz pierwszy zapisana w traktatach. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim art. 13 ust. 2 TUE, instytucje lojalnie ze sobą współpracują. W dalszym ciągu podstawą UE jest ogólna zasada solidarności (regulująca relacje między państwami członkowskimi a instytucjami) sformułowana w art. 4 TUE, co wynika także z orzeczeń Trybunału.

Znaczenie zasady równowagi instytucjonalnej – przykłady z orzecznictwa[5]

Do doprecyzowania zasady równowagi instytucjonalnej przyczynił się niewątpliwie Trybunał Sprawiedliwości. W znaczeniu pozytywnym instytucje i organy UE, kierując się ową zasadą muszą: działać w granicach uprawnień przyznanych w TUE i TFUE oraz realizować swoje kompetencje w poszanowaniu innych praw instytucji. Instytucje i organy UE nie mogą jednak pozbawiać się kompetencji przyznanych im  przez traktaty; obowiązuje je również zakaz delegacji własnych uprawnień innym instytucjom (aspekt negatywny). Zasadnicze znaczenie dla właściwego postrzegania zasady równowagi instytucjonalnej ma analiza takich jej elementów treściowych jak zakaz przekazywania własnych uprawnień innym instytucjom oraz nakaz poszanowania kompetencji innych instytucji w wykonywaniu ich zadań. Zakaz delegowania własnych uprawnień innym instytucjom nie został wyrażony explicite w przepisach traktatowych, co nie stanowiło przeszkody dla Trybunału Sprawiedliwości, aby  wywnioskować go z treści Traktatu ustanawiającego EWWiS.
W sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy z 1956 r.[6], Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy użył określenia „równowaga władz”. Uznał on wówczas, że decyzja indywidualna wydana przez Wysoką Władzę, nakładająca na przedsiębiorstwo obowiązek poniesienia określonych opłat związanych z przywozem złomu, winna zostać unieważniona. Podstawę jej podjęcia stanowiły bowiem ustalenia jednego z organów brukselskich[7], któremu upoważnienie do tego typu działań przekazała Wysoka Władza. Przyznając zbyt duży zakres uznaniowości decyzyjnej organom brukselskim, przekazała część swoich kompetencji dyskrecjonalnych organom, które na gruncie TWE w sytuacji skorzystania z nich, nie ponosiłyby żadnej odpowiedzialności za wykorzystanie owych kompetencji. Sformułowany w powyższej sprawie zakaz przekazywania własnych kompetencji innym instytucjom nie miał charakteru absolutnego - dotyczył jedynie przekazywania precyzyjnie opisanych kompetencji określonym instytucjom, lecz zezwalał sensu largo na przesunięcia kompetencyjne.
Istota równowagi instytucjonalnej jako zasady wyrażającej prawnie wiążący nakaz poszanowania instytucji unijnych w sposób pełny została ukazana w sprawie Parlament Europejski przeciwko Radzie, zwanej sprawą Czarnobyl. Punktem wyjścia było wydanie przez Radę rozporządzenia w sprawie maksymalnej dawki napromieniowania żywności i paszy po katastrofie w Czarnobylu. Przedmiotowy akt został wydany w trybie art. 31 TEWEA, który przewidywał ograniczoną rolę Parlamentu Europejskiego w stanowieniu norm ochrony zdrowia pracowników i ludności przed niebezpieczeństwem promieniowania jonizującego. Parlament Europejski był zdania, że rozporządzenie winno być uchwalone w trybie art. 95 TWE, z którym wiązało się zastosowanie procedury współpracy rozszerzającej jego kompetencje w procesie stosowania prawa. W związku z tym PE wniósł skargę o unieważnienie rozporządzenia Rady. Orzeczenie Trybunału okazało się być kluczowe dla pojmowania zasady równowagi instytucjonalnej. Wynika z niego, że każda unijna instytucja musi egzekwować swoje prawa z szacunkiem dla praw pozostałych instytucji, a do utrzymania tej zasady obowiązany jest Trybunał Sprawiedliwości.

Charakter zgoła odmienny ma inny element zasady równowagi instytucjonalnej, którym jest nakaz poszanowania kompetencji instytucji wspólnotowych[8]. W decydującej mierze do sprecyzowania tego nakazu ponownie przyczynił się Trybunał Sprawiedliwości, m.in. w wyroku w sprawie SA Roquette Frèires[9] przeciwko Radzie WE z 1980 r. Przedmiotem postępowania

W przywołanej sprawie był wniosek o unieważnienie jednego z rozporządzeń Rady - wydanego bez zgody Parlamentu Europejskiego - a dotykającego problematyki wchodzącej w zakres Wspólnej Polityki Rolnej[10]. Francuskie przedsiębiorstwo Roquette Frèires próbowało wykazać, że wydanie rozporządzenia nastąpiło z pominięciem Parlamentu Europejskiego, którego komisje co prawda zajmowały się tą kwestią, lecz finalnie nie zdołały uzgodnić stanowiska przed końcem kadencji ówczesnego PE. Rada broniła się argumentem, iż oczekiwanie na wydanie opinii przez nowo wybrany Parlament Europejski nie było możliwe; ponadto wymóg jej wydania nie miał charakteru bezwzględnego, natomiast pozostawiał Radzie pewien margines swobody (zwłaszcza w sytuacji, gdy oczekiwanie na opinię zablokowałoby proces legislacyjny). Co więcej, jak dowodziła Rada, postanowienia Traktatu ustanawiającego EWG zobowiązują jedynie Radę do stworzenia Parlamentowi Europejskiemu możliwości wydania opinii, a nie uzyskania takiej opinii. W niniejszej sprawie trybunał stwierdził, że: „Konsultacje […] stanowią środek pozwalający Parlamentowi na uczestniczenie w procesie prawodawczym Wspólnoty. Kompetencja ta stanowi istotny czynnik równowagi instytucjonalnej […] Właściwa konsultacja

z Parlamentem w przypadkach przewidzianych traktatem stanowi zatem podstawową formalność, której pominięcie powoduje nieważność rzeczonego aktu prawnego. Dochowanie tego wymogu oznacza, że Parlament wyraził swoją opinię. Nie można zaakceptować stanowiska, że wymóg został  spełniony tylko przez zwrócenie się poprzez Radę o wydanie opinii, jeżeli żadna opinia nie zostanie przez Parlament wydana”[11].


Opis zmian w strukturze instytucjonalnej po Traktacie Lizbońskim


Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego uległa znacznym przeobrażeniom w stosunku do tzw. porządku nicejskiego. Traktat Lizboński bezsprzecznie wspiera równowagę instytucjonalną Unii poprzez wzmocnienie podstawowych funkcji poszczególnych instytucji politycznych i przez to odpowiednich ich ról w ramach instytucjonalnych, w których współpraca między instytucjami jest kluczowa, jak już wspomniałam na początku, dla osiągnięcia sukcesu procesu integracyjnego Unii. Zmiany, które nastąpiły po 1 grudnia 2009 r., stały się logicznym następstwem uzyskania przez UE podmiotowości prawnomiędzynarodowej, nabrania przez nią charakteru specyficznej organizacji międzynarodowej, a także likwidacji struktury filarowej. W postlizbońskiej rzeczywistości instytucje wspólnotowe stały się instytucjami Unii Europejskiej, co znalazło wyraz w postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Prawodawca unijny, zamieszczając katalog instytucji w art. 13 TUE, powiązał je czterema głównymi zasadami pełniącymi rolę wskazówek, którymi mogą się kierować instytucje w skomplikowanej rzeczywistości politycznej Unii Europejskiej. W dużej mierze zasady te są wytworem rozsądnej i pełnej umiaru działalności Trybunału Sprawiedliwości. Mimo wielu zasadniczych zmian, które nastąpiły po 1 grudnia 2009 r., zasady systemu instytucjonalnego UE przekształcono w niewielkim zakresie. Ograniczona ewolucja reguł funkcjonowania instytucji jest efektem przemian zachodzących w systemie politycznym UE rozumianym jako zarządzanie wielopoziomowe (ang. multi-level governance). Częściowo zmiany zasad zostały zapisane

w traktatach, co widać na przykładzie zasady lojalności oraz jednolitych ram instytucjonalnych. W szczególności druga z wymienionych reguł stała się wyrazicielem przemiany całokształtu unijnego systemu instytucjonalnego, który w coraz większym stopniu staje się podsystemem systemu politycznego UE. Relacje między jego elementami zostały wyznaczone  przez zasadę równowagi międzyinstytucjonalnej. Jej funkcjonowanie uniemożliwia wytworzenie się hierarchicznych relacji między instytucjami UE, zapewniając im jednocześnie maksimum swobody w wypełnianiu zobowiązań. Swoistą klamrą spinającą pozostałe reguły jest zasada autonomii instytucjonalnej, która jako odpowiednik autonomii prawa Unii Europejskiej na niższym, subsystemowym poziomie, zapewnia w gruncie rzeczy istnienie i dalszy rozwój całego systemu instytucjonalnego.

Co konkretnie zmienia Traktat Lizboński[12]?

·         po pierwsze, przekształca byłą „metodę wspólnotową”, poprzez jej dostosowanie
i wzmocnienie, w „metodę unijną”, według której:
— Rada Europejska określa ogólne kierunki i priorytety polityczne,
— Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy,
— Parlament Europejski i Rada pełnią wspólnie funkcję prawodawczą i budżetową w oparciu o wnioski Komisji,
·         rozszerza tę szczególną metodę podejmowania decyzji w Unii na nowe sfery działań prawodawczych i budżetowych
·         stanowi, iż Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego rozszerzyć głosowanie większością kwalifikowaną i zwykłą procedurę legislacyjną, wspierając w ten sposób metodę unijną.
F. mając na uwadze, że zasada równości płci oznacza przestrzeganie równej reprezentacji kobiet i mężczyzn w życiu publicznym również w ramach procedury nominacji na najważniejsze stanowiska polityczne w Unii Europejskiej,
·         wprowadza nową procedurę wyboru przewodniczącego/ej Komisji, która wymaga rozważenia wyniku wyborów oraz przeprowadzenia stosownych konsultacji między przedstawicielami Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, zanim Rada Europejska przedstawi swego kandydata,
·         uznaje wzrastające znaczenie strategicznych programów wieloletnich i rocznych programów operacyjnych, zapewniając sprawną współpracę między instytucjami
i skuteczne stosowanie procedur decyzyjnych, jak również podkreśla rolę Komisji jako inicjatora głównych działań w zakresie programowania,
·         oferuje możliwości programowania finansowego w okresie pięcioletnim, który mógłby odpowiadać kadencji Parlamentu i Komisji, mając na uwadze, że obecne siedmioletnie programowanie finansowe oznacza, iż zajdzie sytuacja, w której podczas swoich pełnych kadencji Parlament Europejski i Komisja nie będą mogły podejmować podstawowych politycznych decyzji finansowych w trakcie urzędowania, ponieważ ramy ustanowione przez ich poprzedników obowiązywały będą do końca ich kadencji;
·         wprowadza nowe, kompleksowe podejście do działań zewnętrznych Unii – aczkolwiek z zastosowaniem szczególnych mechanizmów podejmowania decyzji w sprawach związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) – jak również ustanawia funkcję łączącą role wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) wspomaganą przez specjalne służby zewnętrzne, co stanowi kluczowy element oddający istotę nowego, zintegrowanego podejścia
·         wprowadza nowy system reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych, który z zasady powierzony jest na różnych płaszczyznach przewodniczącemu/ej Rady Europejskiej, przewodniczącemu/ej Komisji i wiceprzewodniczącemu/ej Komisji i który wymaga starannego powiązania i ścisłej koordynacji między poszczególnymi podmiotami odpowiedzialnymi za reprezentację w celu uniknięcia niekorzystnych konfliktów kompetencji i zbędnego powielania,


Parlament Europejski z zadowoleniem przyjął innowacje instytucjonalne zawarte w Traktacie Lizbońskim[13], stwarzające korzystne warunki dla nowej, wzmocnionej równowagi instytucjonalnej wewnątrz Unii, umożliwiając instytucjom skuteczniejsze, bardziej otwarte i demokratyczne funkcjonowanie oraz pozwalając jej osiągnąć lepsze rezultaty odpowiadające oczekiwaniom obywateli, jak również pełnić powierzoną rolę na arenie światowej. Podkreślił jednakże, że zasadnicza podstawa funkcjonowania wszystkich instytucji została wzmocniona, co umożliwia każdej z nich skuteczniejsze doskonalenie jej roli, niemniej jednak zaznaczył, że nowe ramy instytucjonalne wymagają od poszczególnych instytucji trwałej współpracy z pozostałymi w celu osiągnięcia pozytywnych skutków dla całej Unii.

Podsumowanie

Podsumowując, złożona problematyka charakteru prawnego, funkcji oraz genezy instytucji Unii odczytywana przez pryzmat analiz podjętych przez rzesze znawców doktryny pozwala ocenić równowagę instytucjonalną nie tylko w kontekście czysto instytucjonalnych relacji. Omawiana równowaga nie tylko warunkuje balans pomiędzy abstrakcyjnie pojmowanymi ciałami prawodawczymi, sądowniczymi oraz wykonawczymi, lecz poprzez skomplikowanie tych wzajemnych zależności oraz niewpisanie się w model tradycyjnego trójpodziału władzy zyskuje niejako drugie dno. Strefa prawodawstwa nie musi być zdominowana przez międzyrządową Radę. Zależnie od procedury coraz większego znaczenia nabiera Parlament - co również widoczne jest w Traktacie Lizbońskim – w reprezentacji interesów narodowych obywateli państw członkowskich, co więcej – wskazuje na to sam sposób wyłaniania jego członków. Także Komisja dysponuje niezwykle istotną kompetencją w tej dziedzinie, wszak posiada ona prawo inicjatywy prawodawczej. W ten sposób mamy do czynienia ze swoistym współistnieniem interesów państwowych, międzynarodowych i unijnych. W stosunkach między instytucjami nie chodzi bowiem o zrównanie kompetencji instytucji, ale samo ich zrównoważenie, zbalansowanie. Podobną sytuację zaobserwować można na gruncie wykonywania prawa UE czy kompetencji kontrolnych Parlamentu (m.in. w postaci przyjmowania petycji). Wprowadzenie zasady równowagi instytucjonalnej jako istotnego elementu porządku prawnego Unii  jest zatem rozwiązaniem szczególnym na tle tradycyjnych organizacji międzynarodowych[14].

LITERATURA:
1.      J. Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2010.
2.      S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński,  Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974.
3.      T. Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej w prawie UE, Warszawa 2010.
4.      Pod red. M. M. Kenig – Witkowskiej, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
5.      Pod red. J. Barcza, Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008.
6.      H.G. Schermers, N.M. Blokker, International Institutional Law. Unity within diversity, Leiden 2003.




[1] M. Rewizorski, "Studia Europejskie" 2013, 1(65), s. 29-49
[2]  S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński,  Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 24–25
[3] Problem ten porusza m.in. dr hab. Tomasz Szymczyński, pracownik naukowy WNPiD UAM w swoich „Horyzontach sporu wokół zjawiska deficytu demokracji w UE” (wydanie I, Poznań 2013).
[4]  J. Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 20
[5] Sprawy te nieco szerzej omawia Tomasz Dubowski w: Zasada równowagi instytucjonalnej w prawie Unii Europejskiej.
[6] Por.: sprawa C-70/88, op.cit, punkt 21 orzeczenia.
[7] W jęz. ang.: Brussels Agencies
[8] Nakaz ów przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego zyskał podstawę traktatową w art. 7 TWE. W obecnym stanie prawnym jego treść wyraża art. 13 TFUE.
[9] Orzeczenie ETS 138/79,  SA Roquette Frèires p. Radzie Wspólnot Europejskich, , Zb. Orz. 1980, s. 3333.
[10] Chodziło o kwestię ustanowienia stałych kontyngentów na produkcję izoglukozy, co podlegało reżimowi ówczesnego art. 43 TEWG (obecnie art. 43 TFUE).
[11] ETS 138/79,  SA Roquette Frèires p. Radzie Wspólnot Europejskich, , Zb. Orz. 1980, s. 3333.
[12] Na podstawie Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej (2008/2073(INI)).
[13]Patrz: Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej (2008/2073(INI))
[14] H.G. Schermers, N.M. Blokker, International Institutional Law. Unity within diversity, Leiden 2003, s. 164.

Daria Bobrowska - członkini KN Futurum Europae

Brak komentarzy:

Publikowanie komentarza