Uwagi ogólne
Definicja systemu instytucjonalnego
System
instytucjonalny sensu largo oznacza nie tylko określony układ instytucji
i organów w danej strukturze, ale obejmuje również specyficzne zasady postępowania, które wyznaczają między nimi relacje, które z kolei możemy rozumieć zarówno jako zasady prawa - czyli normy obowiązującego prawa lub ich logiczne konsekwencje, których wynikają wzorce określonych zachowań. Jak zauważa Marek Rewizorski[1], Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński i Zygmunt Ziembiński proponują uznawanie zasad prawa za „wzorce regulacji”[2].
i organów w danej strukturze, ale obejmuje również specyficzne zasady postępowania, które wyznaczają między nimi relacje, które z kolei możemy rozumieć zarówno jako zasady prawa - czyli normy obowiązującego prawa lub ich logiczne konsekwencje, których wynikają wzorce określonych zachowań. Jak zauważa Marek Rewizorski[1], Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński i Zygmunt Ziembiński proponują uznawanie zasad prawa za „wzorce regulacji”[2].
Równowagę
instytucjonalną Unii Europejskiej możemy rozpatrywać jako zasadę ogólną prawa
unijnego, jako czynnik podziału władzy w strukturach tej organizacji oraz jako
czynnik balansu interesów reprezentowanych przez jej instytucje. Posłużmy się podejściem
Zdzisława Brodeckiego, który ogranicza swoje pole rozważań już stricte do
przypadku instytucji unijnych. Jego zdaniem obecność harmonijnych relacji
między nimi warunkuje zaistnienie procesów integracji. Musi to dotyczyć władz
reprezentujących interesy obywateli Unii, a więc Parlamentu Europejskiego; tych
reprezentujących interesy państw członkowskich – Rady Unii Europejskiej i Rady
Europejskiej, i finalnie, władz reprezentujących interes wspólnoty - Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej. Działalność
instytucji unijnych winna się charakteryzować harmonijnym wcielaniem w życie zasad
demokracji, efektywności oraz sprawiedliwości i ten model przyjęto właśnie w
Traktacie Lizbońskim. Stało się tak ze względu na narastający problem deficytu
demokracji w Unii[3],
niechęć do wzmacniania pozycji Komisji i ambiwalentny stosunek do aktywności
orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości UE. Przykład Trybunału Sprawiedliwości
wskazuje na znaczenie trwających już przeszło kilkadziesiąt lat konfliktów
kompetencyjnych, które pojawiają się wśród zwolenników prymatu prawa Unii
Europejskiej nad krajowym oraz wyznających niejako tradycyjny poglądo suwerenności państw narodowych, czym zajmę się bardziej szczegółowo w dalszej
części mojej pracy.
Jedną
z nowszych klasyfikacji zasad rządzących działalnością instytucji i organów
unijnych prezentuje Maciej Górka[4]. W
jego ujęciu na podstawie art. 13 TUE można wyróżnić zasady: autonomii instytucjonalnej, równowagi instytucjonalnej, jednolitych ram instytucjonalnych oraz lojalnej współpracy. Tą samą ścieżką podąża
prawodawca unijny, który przedstawia zasady systemu instytucjonalnego Unii
Europejskiej w art. 13 TUE, zaliczając do nich: /1/ zasadę autonomii instytucjonalnej (art. 13 ust. 2 TUE), stanowiącą,
że każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy
traktatów; /2/ zasadę równowagi
instytucjonalnej (art. 13 ust. 2), zgodnie z którą instytucja działa
zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach określonych w traktatach; nie
może ona też wkraczać w kompetencje innych instytucji i organów; /3/ zasadę jednolitych ram instytucjonalnych,
stanowiącą, że Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które mają
na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej własnym
interesom oraz tym obywateli i państw członkowskich, jak również zapewnianie
spójności, skuteczności i ciągłości jej polityk oraz działań (art. 13 ust. 1 TUE);
/4/ zasadę lojalnej współpracy
międzyinstytucjonalnej, którą można określić mianem szczególnej zasady
solidarności. Co istotne, po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego została ona
po raz pierwszy zapisana w traktatach. Zgodnie bowiem ze zdaniem drugim art. 13
ust. 2 TUE, instytucje lojalnie ze sobą
współpracują. W dalszym ciągu podstawą UE jest ogólna zasada solidarności
(regulująca relacje między państwami członkowskimi a instytucjami) sformułowana
w art. 4 TUE, co wynika także z orzeczeń Trybunału.
Znaczenie zasady równowagi
instytucjonalnej – przykłady z orzecznictwa[5]
Do doprecyzowania zasady równowagi instytucjonalnej
przyczynił się niewątpliwie Trybunał Sprawiedliwości. W znaczeniu pozytywnym
instytucje i organy UE, kierując się ową zasadą muszą: działać w granicach
uprawnień przyznanych w TUE i TFUE oraz realizować swoje kompetencje w
poszanowaniu innych praw instytucji. Instytucje i organy UE nie mogą jednak
pozbawiać się kompetencji przyznanych im przez traktaty; obowiązuje je
również zakaz delegacji własnych uprawnień innym instytucjom (aspekt
negatywny). Zasadnicze znaczenie dla właściwego postrzegania zasady równowagi
instytucjonalnej ma analiza takich jej elementów treściowych jak zakaz
przekazywania własnych uprawnień innym instytucjom oraz nakaz poszanowania
kompetencji innych instytucji w wykonywaniu ich zadań. Zakaz delegowania
własnych uprawnień innym instytucjom nie został wyrażony explicite w
przepisach traktatowych, co nie stanowiło przeszkody dla Trybunału
Sprawiedliwości, aby wywnioskować go z treści Traktatu ustanawiającego
EWWiS.
W sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy z
1956 r.[6],
Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy użył określenia „równowaga władz”.
Uznał on wówczas, że decyzja indywidualna wydana przez Wysoką Władzę,
nakładająca na przedsiębiorstwo obowiązek poniesienia określonych opłat
związanych z przywozem złomu, winna zostać unieważniona. Podstawę jej podjęcia
stanowiły bowiem ustalenia jednego z organów brukselskich[7],
któremu upoważnienie do tego typu działań przekazała Wysoka Władza. Przyznając
zbyt duży zakres uznaniowości decyzyjnej organom brukselskim, przekazała część
swoich kompetencji dyskrecjonalnych organom, które na gruncie TWE w sytuacji
skorzystania z nich, nie ponosiłyby żadnej odpowiedzialności za wykorzystanie
owych kompetencji. Sformułowany w powyższej sprawie zakaz przekazywania własnych
kompetencji innym instytucjom nie miał charakteru absolutnego - dotyczył
jedynie przekazywania precyzyjnie opisanych kompetencji określonym instytucjom,
lecz zezwalał sensu largo na przesunięcia kompetencyjne.
Istota równowagi instytucjonalnej jako zasady
wyrażającej prawnie wiążący nakaz poszanowania instytucji unijnych w sposób
pełny została ukazana w sprawie Parlament Europejski przeciwko Radzie, zwanej
sprawą Czarnobyl. Punktem wyjścia było wydanie przez Radę
rozporządzenia w sprawie maksymalnej dawki napromieniowania żywności i paszy po
katastrofie w Czarnobylu. Przedmiotowy akt został wydany w trybie art. 31
TEWEA, który przewidywał ograniczoną rolę Parlamentu Europejskiego w
stanowieniu norm ochrony zdrowia pracowników i ludności przed niebezpieczeństwem
promieniowania jonizującego. Parlament Europejski był zdania, że rozporządzenie
winno być uchwalone w trybie art. 95 TWE, z którym wiązało się zastosowanie
procedury współpracy rozszerzającej jego kompetencje w procesie stosowania
prawa. W związku z tym PE wniósł skargę o unieważnienie rozporządzenia Rady.
Orzeczenie Trybunału okazało się być kluczowe dla pojmowania zasady równowagi
instytucjonalnej. Wynika z niego, że każda unijna instytucja musi
egzekwować swoje prawa z szacunkiem dla praw pozostałych instytucji, a do
utrzymania tej zasady obowiązany jest Trybunał Sprawiedliwości.
Charakter zgoła odmienny ma inny element zasady
równowagi instytucjonalnej, którym jest nakaz poszanowania kompetencji
instytucji wspólnotowych[8].
W decydującej mierze do sprecyzowania tego nakazu ponownie przyczynił się
Trybunał Sprawiedliwości, m.in. w wyroku w sprawie SA Roquette Frèires[9] przeciwko
Radzie WE z 1980 r. Przedmiotem postępowania
W przywołanej sprawie był wniosek o unieważnienie jednego z rozporządzeń Rady -
wydanego bez zgody Parlamentu Europejskiego - a dotykającego problematyki
wchodzącej w zakres Wspólnej Polityki Rolnej[10].
Francuskie przedsiębiorstwo Roquette Frèires próbowało
wykazać, że wydanie rozporządzenia nastąpiło z pominięciem Parlamentu
Europejskiego, którego komisje co prawda zajmowały się tą kwestią, lecz
finalnie nie zdołały uzgodnić stanowiska przed końcem kadencji ówczesnego PE.
Rada broniła się argumentem, iż oczekiwanie na wydanie opinii przez nowo
wybrany Parlament Europejski nie było możliwe; ponadto wymóg jej wydania nie
miał charakteru bezwzględnego, natomiast pozostawiał Radzie pewien margines
swobody (zwłaszcza w sytuacji, gdy oczekiwanie na opinię zablokowałoby proces
legislacyjny). Co więcej, jak dowodziła Rada, postanowienia Traktatu
ustanawiającego EWG zobowiązują jedynie Radę do stworzenia Parlamentowi
Europejskiemu możliwości wydania opinii, a nie uzyskania takiej
opinii. W niniejszej sprawie trybunał stwierdził, że: „Konsultacje […]
stanowią środek pozwalający Parlamentowi na uczestniczenie w procesie
prawodawczym Wspólnoty. Kompetencja ta stanowi istotny czynnik równowagi
instytucjonalnej […] Właściwa konsultacja
z Parlamentem w przypadkach przewidzianych traktatem stanowi zatem podstawową
formalność, której pominięcie powoduje nieważność rzeczonego aktu prawnego.
Dochowanie tego wymogu oznacza, że Parlament wyraził swoją opinię. Nie można
zaakceptować stanowiska, że wymóg został spełniony tylko przez zwrócenie
się poprzez Radę o wydanie opinii, jeżeli żadna opinia nie zostanie przez
Parlament wydana”[11].
Opis zmian w strukturze instytucjonalnej po Traktacie
Lizbońskim
Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej po wejściu
w życie Traktatu Lizbońskiego uległa znacznym przeobrażeniom w stosunku do tzw.
porządku nicejskiego. Traktat Lizboński bezsprzecznie wspiera równowagę
instytucjonalną Unii poprzez wzmocnienie podstawowych funkcji poszczególnych
instytucji politycznych i przez to odpowiednich ich ról w ramach
instytucjonalnych, w których współpraca między instytucjami jest kluczowa, jak
już wspomniałam na początku, dla osiągnięcia sukcesu procesu integracyjnego
Unii. Zmiany, które nastąpiły po 1 grudnia 2009 r., stały się logicznym
następstwem uzyskania przez UE podmiotowości prawnomiędzynarodowej,
nabrania przez nią charakteru specyficznej organizacji międzynarodowej, a także
likwidacji struktury filarowej. W postlizbońskiej rzeczywistości instytucje
wspólnotowe stały się instytucjami Unii Europejskiej, co znalazło wyraz w
postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej. Prawodawca unijny, zamieszczając katalog instytucji w art. 13
TUE, powiązał je czterema głównymi zasadami pełniącymi rolę wskazówek, którymi
mogą się kierować instytucje w skomplikowanej rzeczywistości politycznej Unii
Europejskiej. W dużej mierze zasady te są wytworem rozsądnej i pełnej umiaru
działalności Trybunału Sprawiedliwości. Mimo wielu zasadniczych zmian, które
nastąpiły po 1 grudnia 2009 r., zasady systemu instytucjonalnego UE
przekształcono w niewielkim zakresie. Ograniczona ewolucja reguł funkcjonowania
instytucji jest efektem przemian zachodzących w systemie politycznym UE
rozumianym jako zarządzanie wielopoziomowe (ang. multi-level governance).
Częściowo zmiany zasad zostały zapisane
w traktatach, co widać na przykładzie zasady lojalności oraz jednolitych
ram instytucjonalnych. W szczególności druga z wymienionych reguł stała się
wyrazicielem przemiany całokształtu unijnego systemu instytucjonalnego, który w
coraz większym stopniu staje się podsystemem systemu politycznego UE. Relacje
między jego elementami zostały wyznaczone przez zasadę równowagi
międzyinstytucjonalnej. Jej funkcjonowanie uniemożliwia wytworzenie się
hierarchicznych relacji między instytucjami UE, zapewniając im jednocześnie
maksimum swobody w wypełnianiu zobowiązań. Swoistą klamrą spinającą pozostałe
reguły jest zasada autonomii instytucjonalnej, która jako
odpowiednik autonomii prawa Unii Europejskiej na niższym, subsystemowym poziomie,
zapewnia w gruncie rzeczy istnienie i dalszy rozwój całego systemu
instytucjonalnego.
· po
pierwsze, przekształca byłą „metodę wspólnotową”, poprzez jej dostosowanie
i wzmocnienie, w „metodę unijną”, według której:
i wzmocnienie, w „metodę unijną”, według której:
— Rada Europejska określa ogólne kierunki i priorytety
polityczne,
— Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w
tym celu odpowiednie inicjatywy,
— Parlament Europejski i Rada pełnią wspólnie funkcję
prawodawczą i budżetową w oparciu o wnioski Komisji,
· rozszerza
tę szczególną metodę podejmowania decyzji w Unii na nowe sfery działań
prawodawczych i budżetowych
· stanowi,
iż Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego
rozszerzyć głosowanie większością kwalifikowaną i zwykłą procedurę
legislacyjną, wspierając w ten sposób metodę unijną.
F. mając na uwadze, że zasada równości płci oznacza
przestrzeganie równej reprezentacji kobiet i mężczyzn w życiu publicznym
również w ramach procedury nominacji na najważniejsze stanowiska polityczne w
Unii Europejskiej,
· wprowadza
nową procedurę wyboru przewodniczącego/ej Komisji, która wymaga rozważenia
wyniku wyborów oraz przeprowadzenia stosownych konsultacji między
przedstawicielami Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, zanim Rada
Europejska przedstawi swego kandydata,
· uznaje
wzrastające znaczenie strategicznych programów wieloletnich i rocznych
programów operacyjnych, zapewniając sprawną współpracę między instytucjami
i skuteczne stosowanie procedur decyzyjnych, jak również podkreśla rolę Komisji jako inicjatora głównych działań w zakresie programowania,
i skuteczne stosowanie procedur decyzyjnych, jak również podkreśla rolę Komisji jako inicjatora głównych działań w zakresie programowania,
· oferuje
możliwości programowania finansowego w okresie pięcioletnim, który mógłby
odpowiadać kadencji Parlamentu i Komisji, mając na uwadze, że obecne
siedmioletnie programowanie finansowe oznacza, iż zajdzie sytuacja, w której
podczas swoich pełnych kadencji Parlament Europejski i Komisja nie będą mogły
podejmować podstawowych politycznych decyzji finansowych w trakcie urzędowania,
ponieważ ramy ustanowione przez ich poprzedników obowiązywały będą do końca ich
kadencji;
· wprowadza
nowe, kompleksowe podejście do działań zewnętrznych Unii – aczkolwiek z
zastosowaniem szczególnych mechanizmów podejmowania decyzji w sprawach
związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) – jak
również ustanawia funkcję łączącą role wiceprzewodniczącego/ej Komisji
(wysokiego przedstawiciela) wspomaganą przez specjalne służby zewnętrzne, co
stanowi kluczowy element oddający istotę nowego, zintegrowanego podejścia
· wprowadza
nowy system reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych, który z zasady
powierzony jest na różnych płaszczyznach przewodniczącemu/ej Rady Europejskiej,
przewodniczącemu/ej Komisji i wiceprzewodniczącemu/ej Komisji i który wymaga
starannego powiązania i ścisłej koordynacji między poszczególnymi podmiotami
odpowiedzialnymi za reprezentację w celu uniknięcia niekorzystnych konfliktów
kompetencji i zbędnego powielania,
Parlament Europejski z zadowoleniem przyjął innowacje
instytucjonalne zawarte w Traktacie Lizbońskim[13],
stwarzające korzystne warunki dla nowej, wzmocnionej równowagi instytucjonalnej
wewnątrz Unii, umożliwiając instytucjom skuteczniejsze, bardziej otwarte i demokratyczne funkcjonowanie oraz pozwalając jej osiągnąć lepsze rezultaty
odpowiadające oczekiwaniom obywateli, jak również pełnić powierzoną rolę na
arenie światowej. Podkreślił jednakże, że zasadnicza podstawa funkcjonowania
wszystkich instytucji została wzmocniona, co umożliwia każdej z nich
skuteczniejsze doskonalenie jej roli, niemniej jednak zaznaczył, że nowe ramy
instytucjonalne wymagają od poszczególnych instytucji trwałej współpracy z pozostałymi w celu osiągnięcia pozytywnych skutków dla całej Unii.
Podsumowanie
Podsumowując, złożona problematyka charakteru
prawnego, funkcji oraz genezy instytucji Unii odczytywana przez pryzmat analiz
podjętych przez rzesze znawców doktryny pozwala ocenić równowagę
instytucjonalną nie tylko w kontekście czysto instytucjonalnych relacji.
Omawiana równowaga nie tylko warunkuje balans pomiędzy abstrakcyjnie
pojmowanymi ciałami prawodawczymi, sądowniczymi oraz wykonawczymi, lecz poprzez
skomplikowanie tych wzajemnych zależności oraz niewpisanie się w model
tradycyjnego trójpodziału władzy zyskuje niejako drugie dno. Strefa
prawodawstwa nie musi być zdominowana przez międzyrządową Radę. Zależnie od
procedury coraz większego znaczenia nabiera Parlament - co również widoczne
jest w Traktacie Lizbońskim – w reprezentacji interesów narodowych obywateli
państw członkowskich, co więcej – wskazuje na to sam sposób wyłaniania jego
członków. Także Komisja dysponuje niezwykle istotną kompetencją w tej
dziedzinie, wszak posiada ona prawo inicjatywy prawodawczej. W ten sposób mamy
do czynienia ze swoistym współistnieniem interesów państwowych,
międzynarodowych i unijnych. W stosunkach między instytucjami nie chodzi bowiem
o zrównanie kompetencji instytucji, ale samo ich zrównoważenie, zbalansowanie.
Podobną sytuację zaobserwować można na gruncie wykonywania prawa UE czy
kompetencji kontrolnych Parlamentu (m.in. w postaci przyjmowania petycji).
Wprowadzenie zasady równowagi instytucjonalnej jako istotnego elementu porządku
prawnego Unii jest zatem rozwiązaniem szczególnym na tle tradycyjnych
organizacji międzynarodowych[14].
LITERATURA:
1. J.
Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa
2010.
2. S.
Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa.
Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974.
3. T.
Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej w prawie UE, Warszawa
2010.
4. Pod
red. M. M. Kenig – Witkowskiej, Prawo instytucjonalne Unii
Europejskiej, Warszawa 2011.
5. Pod
red. J. Barcza, Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii
Europejskiej, Warszawa 2008.
6. H.G. Schermers,
N.M. Blokker, International Institutional Law. Unity within diversity,
Leiden 2003.
[1] M.
Rewizorski, "Studia Europejskie" 2013, 1(65), s. 29-49
[2]
S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia
podstawowe, Warszawa 1974, s. 24–25
[3] Problem
ten porusza m.in. dr hab. Tomasz Szymczyński, pracownik naukowy WNPiD UAM w
swoich „Horyzontach sporu wokół zjawiska deficytu demokracji w UE” (wydanie I,
Poznań 2013).
[4]
J. Barcz, M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej,
Warszawa 2009, s. 20
[5] Sprawy
te nieco szerzej omawia Tomasz Dubowski w: Zasada równowagi
instytucjonalnej w prawie Unii Europejskiej.
[6] Por.:
sprawa C-70/88, op.cit, punkt 21 orzeczenia.
[7] W jęz. ang.: Brussels
Agencies
[8] Nakaz
ów przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego zyskał podstawę traktatową w
art. 7 TWE. W obecnym stanie prawnym jego treść wyraża art. 13 TFUE.
[9] Orzeczenie
ETS 138/79, SA Roquette Frèires p. Radzie Wspólnot Europejskich, , Zb.
Orz. 1980, s. 3333.
[10] Chodziło
o kwestię ustanowienia stałych kontyngentów na produkcję izoglukozy, co
podlegało reżimowi ówczesnego art. 43 TEWG (obecnie art. 43 TFUE).
[11] ETS
138/79, SA Roquette Frèires p. Radzie Wspólnot Europejskich, , Zb. Orz.
1980, s. 3333.
[12] Na
podstawie Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. w
sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w
Unii Europejskiej (2008/2073(INI)).
[13]Patrz: Rezolucja
Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego
na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej (2008/2073(INI))
[14] H.G. Schermers,
N.M. Blokker, International Institutional Law. Unity within diversity,
Leiden 2003, s. 164.
Daria Bobrowska - członkini KN Futurum Europae
Daria Bobrowska - członkini KN Futurum Europae
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz